Existe una idea equivocada, pero muy extendida, sobre Obras por Impuestos: que es una especie de atajo que le permite al sector privado saltarse la maquinaria de la inversión pública y llevar una obra directamente al terreno. Es comprensible que se piense así —el mecanismo es ágil comparado con la obra pública tradicional—, pero es inexacto. Obras por Impuestos no rodea al sistema de inversión pública: opera dentro de él. Y entender esa relación es lo que separa a quien cree que el proceso es un misterio de quien sabe por dónde empieza realmente.
Todo proyecto que se ejecuta bajo el mecanismo nace, vive y se aprueba dentro del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, conocido como Invierte.pe. No hay proyecto de Obras por Impuestos que exista al margen de ese sistema. Este artículo explica qué es Invierte.pe, cómo se relaciona con el mecanismo, y por qué esa dependencia, lejos de ser una traba burocrática, es la que le da solidez a todo lo que viene después.
Qué es Invierte.pe
El Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones es el sistema administrativo del Estado peruano, creado por el Decreto Legislativo N.° 1252, cuya finalidad es orientar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión hacia el cierre de brechas de infraestructura y de acceso a servicios. Dicho de forma simple: es el conjunto de reglas y procedimientos que determina cómo el Estado decide, formula, aprueba, ejecuta y da seguimiento a una inversión pública, cualquiera sea la fuente que la financie.
Invierte.pe reemplazó en 2017 al antiguo Sistema Nacional de Inversión Pública, y su lógica central es que ninguna inversión pública debería ejecutarse sin estar orientada a cerrar una brecha real y sin haber sido evaluada dentro de un marco común. Toda inversión que el Estado reconoce vive registrada en el Banco de Inversiones, la plataforma del sistema donde cada intervención tiene su expediente, su estado y, cuando corresponde, su declaración de viabilidad. Ese registro es el que le da existencia oficial a un proyecto dentro del aparato estatal.
El concepto que organiza todo el sistema es el de brecha: la diferencia entre la infraestructura o los servicios que una población necesita y los que efectivamente tiene. Cada inversión debe justificarse por la brecha que ayuda a cerrar, y esa exigencia es lo que evita que se ejecuten obras sin un propósito claro. Para una empresa, este detalle no es abstracto: significa que un proyecto de Obras por Impuestos tiene más posibilidades de avanzar cuando responde a una brecha real y priorizada por la entidad, y no cuando es una idea que no encuentra sustento en las necesidades del territorio.
Obras por Impuestos no elige proyectos por su cuenta
Aquí está el punto que más conviene interiorizar. Obras por Impuestos es un mecanismo de financiamiento y ejecución, no un sistema de decisión de inversiones. No define qué proyectos son prioritarios ni cuáles merecen ejecutarse; eso lo hace Invierte.pe. Lo que Obras por Impuestos aporta es una vía para que un privado financie y ejecute un proyecto que el sistema ya reconoce como válido, a cambio de un certificado.
La consecuencia es directa: una empresa no puede llevar a Obras por Impuestos cualquier idea que se le ocurra. La intervención debe existir dentro de Invierte.pe y contar con el sustento que el sistema exige. Si el proyecto todavía no está en el sistema, el primer trabajo no es construir nada, sino lograr que el proyecto ingrese al sistema y obtenga ese sustento. Esa es, precisamente, la etapa de preinversión, y es donde muchas oportunidades se ganan o se pierden.
Obras por Impuestos es la vía para financiar y ejecutar; Invierte.pe es el sistema que decide qué se puede financiar y ejecutar. No se puede usar el primero sin pasar por el segundo.
El Ciclo de Inversión y sus cuatro fases
Invierte.pe organiza la vida de toda inversión pública en lo que llama el Ciclo de Inversión, compuesto por cuatro fases. La primera es la Programación Multianual de Inversiones, donde cada entidad identifica las brechas que debe cerrar y prioriza las inversiones que atenderá en los próximos años. La segunda es la Formulación y Evaluación, donde un proyecto se formula técnicamente y se evalúa hasta obtener, si cumple, su declaración de viabilidad. La tercera es la Ejecución, que comprende la elaboración del expediente técnico y la construcción o materialización de la inversión. La cuarta es el Funcionamiento, la etapa en que la inversión ya opera y entrega los servicios para los que fue concebida.
Ubicar a Obras por Impuestos dentro de este ciclo aclara mucho. El mecanismo se activa sobre un proyecto que ya recorrió —o está por recorrer— la Formulación y Evaluación, y acompaña su Ejecución hasta la emisión del certificado. La preinversión de la que hablamos coincide con esa fase de Formulación y Evaluación del ciclo. En otras palabras, cuando una empresa evalúa un proyecto para Obras por Impuestos, lo que está mirando es dónde se encuentra ese proyecto dentro del Ciclo de Inversión de Invierte.pe.
Quién formula y quién ejecuta dentro del sistema
Invierte.pe no solo define fases: también asigna responsabilidades a órganos concretos dentro de cada entidad pública, y conocerlos ayuda a entender con quién se coordina en cada momento. La Unidad Formuladora es el órgano responsable de formular y evaluar los proyectos hasta su declaración de viabilidad; es la contraparte técnica en la fase de preinversión. La Unidad Ejecutora de Inversiones es la responsable de la ejecución, es decir, del expediente técnico y de la materialización de la obra. Ambas pertenecen a la entidad pública titular del proyecto —un gobierno regional, un gobierno local, una universidad pública o una entidad del gobierno nacional—, que es quien finalmente prioriza la inversión y suscribe el convenio.
En un proyecto de Obras por Impuestos, la empresa privada y, en su caso, el gestor que la representa, interactúan con estos órganos a lo largo de todo el ciclo: con la Unidad Formuladora cuando el proyecto se formula o se ajusta para obtener su viabilidad, y con la Unidad Ejecutora de Inversiones cuando se elabora el expediente técnico y se ejecuta. Entender que hay roles definidos, y no un interlocutor único e indiferenciado, es parte de desmontar la sensación de que el sistema es impenetrable. Cada paso tiene un responsable, y cada responsable tiene una función acotada.
La viabilidad: el requisito que no se puede saltar
La declaración de viabilidad es el pronunciamiento formal del sistema de que un proyecto de inversión es socialmente rentable, sostenible y consistente con las políticas del sector. Es la condición que habilita a un proyecto a pasar a ejecución y, por tanto, la puerta que Obras por Impuestos necesita encontrar abierta o abrir. Un proyecto sin viabilidad no puede ejecutarse, ni por la vía pública tradicional ni por Obras por Impuestos.
Esta exigencia es lo que garantiza que detrás de cada certificado haya un proyecto que el Estado evaluó y aprobó, no una obra improvisada. Para la empresa, esto tiene una implicancia práctica de fondo: la calidad y el estado del sustento del proyecto en Invierte.pe determinan qué tan lejos está de poder ejecutarse. Un proyecto con viabilidad vigente está mucho más cerca de la ejecución que uno que apenas es una idea sin formular. Evaluar ese estado es uno de los primeros análisis serios que exige cualquier oportunidad de Obras por Impuestos.
Proyecto de Inversión e IOARR: dos formas de existir en el sistema
No todas las intervenciones entran a Invierte.pe de la misma manera, y esta distinción es importante para Obras por Impuestos. La forma más conocida es el Proyecto de Inversión, que es una intervención temporal orientada a crear, ampliar o recuperar la capacidad de producción de un servicio público, y que sí requiere pasar por la Formulación y Evaluación para obtener su declaración de viabilidad.
La segunda forma son las Inversiones de Optimización, de Ampliación Marginal, de Reposición y de Rehabilitación, conocidas por su sigla IOARR. La normativa del sistema establece que las IOARR no constituyen un proyecto de inversión, por lo que no les resulta aplicable la fase de Formulación y Evaluación en el mismo sentido; se aprueban a través de su propia ficha técnica y siguen un camino más directo. Las IOARR sirven, por ejemplo, para reponer equipamiento, rehabilitar infraestructura existente o ampliar marginalmente la capacidad de un servicio.
Para una empresa que evalúa Obras por Impuestos, saber si su intervención encaja mejor como Proyecto de Inversión o como IOARR no es un detalle técnico menor: cambia la ruta, los tiempos y el tipo de documento que se debe trabajar en la preinversión. Un requerimiento que podría formularse como una IOARR sigue un camino distinto al de un proyecto que exige formulación y evaluación completas. Identificar correctamente esa figura desde el inicio evita recorrer una ruta equivocada.
La preinversión, el trabajo que habilita todo
Si hay una etapa donde se decide el destino de un proyecto de Obras por Impuestos, es la preinversión. Aquí es donde una intervención pasa de ser una necesidad o una idea a ser un proyecto formulado con sustento técnico, capaz de obtener su declaración de viabilidad o su aprobación como IOARR. El documento que se elabora depende del monto y de la tipología del proyecto: puede ser una ficha técnica simplificada, una ficha técnica estándar, una ficha de baja y mediana complejidad, un estudio de preinversión a nivel de perfil, o la ficha técnica para IOARR. Cada uno tiene un nivel de exigencia distinto, y elegir el correcto es parte del trabajo.
Para una empresa, esta etapa es determinante por dos razones. La primera es que un proyecto mal formulado, o formulado para un alcance insuficiente, arrastra problemas hasta la ejecución y puede terminar frustrando la operación entera. La segunda es que la calidad del sustento en Invierte.pe es lo que da confianza a todas las partes —a la entidad, a la Contraloría cuando corresponde, y a la propia empresa— de que el proyecto es sólido. Invertir bien en la preinversión no es un gasto que retrasa la obra: es lo que hace que la obra sea posible y defendible.
Qué significa todo esto para una empresa
La relación entre Obras por Impuestos e Invierte.pe se traduce en tres aprendizajes prácticos. El primero es que no se financia cualquier cosa: la intervención debe poder sustentarse dentro del sistema, sea como Proyecto de Inversión con viabilidad o como IOARR aprobada. El segundo es que el estado del proyecto dentro de Invierte.pe determina cuánto falta para ejecutarlo, y por tanto es lo primero que hay que revisar ante cualquier oportunidad. El tercero es que la preinversión —el trabajo de llevar un proyecto hasta su viabilidad o su aprobación— no es un trámite accesorio, sino la etapa que habilita todo lo demás.
Puestos en perspectiva, estos tres aprendizajes cambian la pregunta que una empresa debería hacerse. No se trata de si conviene o no relacionarse con Invierte.pe —eso no es opcional— sino de con qué nivel de preparación se aborda esa relación. Una empresa que llega con un proyecto bien identificado, con la figura correcta —Proyecto de Inversión o IOARR— y con claridad sobre el estado del sustento en el sistema, avanza con orden. Una que llega sin ese trabajo previo suele descubrir los obstáculos cuando ya comprometió tiempo y expectativas. La diferencia entre ambas no está en la suerte, sino en cuánto se entendió el sistema antes de entrar. Por eso, para la mayoría de las empresas, el valor de contar con quien conoce el terreno no está en evitar el sistema, sino en recorrerlo sin tropiezos evitables y con los documentos correctos en cada fase.
Que Obras por Impuestos dependa de Invierte.pe tiene además una consecuencia que suele pasarse por alto: es lo que hace que el certificado valga lo que vale. Un CIPRL o un CIPGN no es una promesa aislada del Estado; es el reconocimiento de una inversión que pasó por un sistema de evaluación, que cerró una brecha identificada y que fue supervisada en su ejecución. Ese respaldo institucional es parte del valor del instrumento, no un adorno.
La solidez importa en dos frentes. Para la empresa que ejecuta, significa que el proyecto sobre el que compromete recursos tiene sustento formal y es defendible ante cualquier revisión posterior. Y para el mercado secundario, donde estos certificados se compran y se venden, significa que detrás de cada instrumento hay un proyecto real, evaluado y liquidado, y no un papel de origen incierto. Un comprador que adquiere un certificado en el mercado secundario está, en última instancia, confiando en que el proyecto que lo originó cumplió con las reglas del sistema de inversión pública. Saltarse esa disciplina no solo sería imposible: destruiría justamente aquello que le da valor al certificado.
Nada de esto convierte a Invierte.pe en un laberinto impenetrable. Es un sistema con reglas conocidas, fases definidas y procedimientos documentados; complejo, sí, pero transitable con el conocimiento adecuado. La empresa que entiende que Obras por Impuestos vive dentro de ese sistema deja de verlo como un obstáculo y empieza a verlo como lo que es: el marco que le da validez, respaldo y ejecutabilidad a su inversión. Y ese entendimiento es el punto de partida de cualquier proyecto bien planteado. Ese es, al final, el cambio de mirada más útil que puede hacer una empresa: dejar de temer al sistema y aprender a usarlo a favor de su proyecto.
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